samedi 28 octobre 2017

Conflits de gouvernance : les politiques énergétiques

https://www.contrepoints.org
Par François Gauchenot
28/10/2017

Tous les pays sont loin de faire jeu égal en matière de gouvernance énergétique.

Pour les entreprises comme pour les pays, la bonne santé dépend en grande partie de la qualité de deux « arts » : la gestion et la gouvernance.

Les facteurs externes de marché ou de géopolitique sont peu contrôlables, mais l’art de la bonne gestion et surtout de la bonne gouvernance est de savoir les analyser et d’anticiper leurs variations pour les prendre en compte à temps, et au minimum de réagir pour ne pas se retrouver comme un bouchon ballotté par les vagues et les courants.
Élargir l’horizon par la gouvernance

La gouvernance se distingue de la gestion par l’élargissement de l’horizon embrassé. Il y a d’abord l’horizon du temps, puisque la gouvernance se préoccupe non du court terme mais de l’intemporel, en mettant en place des structures permanentes adéquates de fonctionnement et de contrôle, et du long terme, en décidant des mesures d’investissement et d’orientation qui apporteront pérennité et prospérité future.

Il y a ensuite les horizons géographique et sectoriel : les organes de gouvernance doivent prendre du champ pour envisager d’autres territoires de jeu et d’autres types d’activité. Certaines grandes sociétés internationales très anciennes sont connues pour avoir changé plusieurs fois de « core business » dans leur longue existence.
Ces élargissements d’horizons créent pour les dirigeants des difficultés importantes de compréhension et des conflits potentiels d’objectifs dont on voit de beaux exemples dans la gouvernance énergétique de nombreux pays.
Des thèmes complexes à traiter

La gouvernance du développement énergétique d’un pays, du plus petit au plus grand, doit traiter des thèmes suivants, extraordinairement complexes :
-Amélioration de l’efficacité énergétique, la plus belle source d’énergie étant celle des économies de consommation,
-Maîtrise du risque de pénurie énergétique, par la diversification des sources et l’organisation des redondances,
-Maîtrise des coûts d’investissement, incluant les investissements d’infrastructure et de réseau, mais aussi les investissements permettant de pallier l’intermittence de certaines sources (photovoltaïque et éolien), et les coûts de démantèlement en fin de vie.
-Maîtrise des coûts (y compris sociaux) de l’arrêt prématuré de filières existantes (exemple du nucléaire en Allemagne),
-Maîtrise des coûts de production, y compris les coûts cachés des ventes à perte en phase de surproduction d’électricité et les surcoûts d’achat de compléments en cas d’insuffisance de production aux moments de plus forte demande,
-Gestion du risque d’augmentation des prix d’achat par type de ressource,
-Maîtrise de l’activité de R&D qui permettra de rendre de nouvelles technologies accessibles et rentables, par exemple pour le stockage d’électricité en quantité, ou d’améliorer les technologies en service, par exemple pour réduire la pollution des centrales au charbon ou renforcer la sécurité nucléaire,
-Obtention et négociation des financements nécessaires, en étant vigilant sur les contreparties économiques ou politiques qui peuvent être liées à ces financements,
-Le cas échéant sécurisation des subventions et des tarifs préférentiels négociés internationalement,
-Maîtrise des risques d’accidents majeurs,
-Contrôle des pollutions locales (microparticules, SOx et NOx),
– Maîtrise des autres impacts environnementaux locaux (sur l’agriculture, l’habitat, le tourisme, etc.).
– Effets d’entraînement sur certains secteurs économiques, par exemple développement de l’industrie locale des panneaux photovoltaïques.
(liste non exhaustive)

Des principes supranationaux
Notons que l’objectif de réduire l’émission de CO2, gaz sans effet polluant local, ne peut être pris en compte dans la gouvernance énergétique d’un pays que pour des raisons supranationales liées en particulier à d’éventuelles décisions tarifaires ou fiscales internationales.

De même, donner la priorité au solaire et à l’éolien ne sera un acte de gouvernance locale que si cette décision peut être justifiée par l’analyse multipoints évoquée ci-dessus.

Présenter cette priorité comme un principe de base sans la justifier par une analyse objective, c’est accepter que la gouvernance énergétique d’un pays soit dictée par des décisions de principe supranationales. Dans la forme, c’est un conflit d’horizon de compétence, sur le fond c’est un abandon de souveraineté, qui peut être le résultat d’accords internationaux.
3 exemples de gouvernance énergétique

Trois exemples illustrent la grande difficulté de cette gouvernance énergétique :

La Grande Bretagne1
Persuadé que les prix du pétrole, du gaz et du charbon allaient continuer de croître, et que le solaire et l’éolien allaient vers des coûts réduits, le gouvernement britannique a décidé d’aller au-delà des 8% de réduction de CO² du protocole de Kyoto pour l’Europe, avec un objectif de réduction de 12,5%, et Tony Blair prit l’engagement de porter en 2020 la part des renouvelables à 15% dans le mix énergétique de la Grande Bretagne.
Une des conséquences de cette croissance rapide des sources intermittentes a été de faire apparaître un risque d’insuffisance de production en heures de pointe, que le gouvernement pallie en incitant les industriels à réduire leur consommation ou à basculer sur leurs propres générateurs à ces périodes.
En outre, l’arrivée aléatoire massive sur le réseau de KWh subventionnés à coût marginal nul perturbe le marché des sources non subventionnées, qui de ce fait n’attirent plus les investisseurs.
Or sur la période 2013-2015, la Grande Bretagne a accéléré sa croissance de capacité en renouvelables intermittents, en l’augmentant encore de 9 GW. Conclusion : le risque de panne de réseau reste à maîtriser dans la durée, et le coût du KWh pour les ménages (déjà 0,218€ en 2015 – source Eurostat) est probablement appelé à rejoindre ceux de l’Espagne (0,237€) et de l’Allemagne (0,295€), les champions de l’intermittence.
Le conflit de gouvernance à l’œuvre ici semble être double : conflit entre dirigisme d’état et fonctionnement de marché, et conflit d’horizon de compétence avec l’Union Européenne. Le Brexit, si Brexit il y a, pourra là aussi rebattre les cartes.

L’Allemagne2
La décision majeure a été de mettre un terme programmé à la production d’électricité nucléaire, par souci écologique. Cette décision de gouvernance nationale contrarie la volonté supranationale de réduire les émissions de CO², laissant comme seule possibilité de conciliation un développement massif des énergies solaire et éolienne intermittentes.
Le résultat est selon l’expression consacrée « mitigé » : après 5 ans de cette politique énergétique, l’Allemagne reste un des pays les plus gros émetteurs de CO² par habitant du fait du maintien des centrales à charbon ou lignite pour pallier l’intermittence du solaire et de l’éolien. Les perturbations apportées au réseau par cette intermittence font craindre les pannes et imposent de nouveaux investissements majeurs en infrastructures.
Alors que le projet allemand de bâtir une industrie mondiale de solaire photovoltaïque a été purement et simplement anéanti par l’agressivité chinoise sur ce secteur, l’Allemagne est aujourd’hui contrainte d’afficher le plus haut prix européen au KWh, sans solution pour pouvoir absorber une proportion d’intermittence supérieure sans risque majeur.
Le conflit de gouvernance se situe ici entre la gouvernance de l’horizon écologique (nucléaire local et CO² mondial), et celle de l’horizon économique visant la sécurité de l’approvisionnement à un coût supportable.

La Chine3
Dans un contexte de forte croissance de la consommation (4% par an), la gouvernance énergétique chinoise apparaît plutôt performante et indépendante de contraintes supranationales.
Si le thermique fossile constitue encore 70% de la production électrique, de vieilles centrales au charbon ont été remplacées par des centrales supercritiques qui réduisent considérablement les NOx et SOx rejetés, et le gaz monte en puissance par rapport au charbon, toujours dominant.
Quant à la diversification : l’hydroélectrique est intelligemment monté à 19% dans le mix électrique chinois, le nucléaire a légèrement cru à 3%, et les intermittents éolien et solaire sont à 4%, ce qui reste au dessous d’une proportion perturbatrice pour les réseaux.
La Chine a accepté de se faire le chantre des recommandations de la COP21, ce qui favorise ses exportations de composants éoliens et photovoltaïques, tout en étant affranchie des restrictions de nouvelles centrales thermiques imposées au reste du monde.
Mieux : comme la Banque Mondiale et l’Europe ne veulent plus ni garantir ni financer les centrales thermiques, la Chine compense en déployant dans le monde son Silk Road Fund et la AIIB, et elle participe à la NDB BRICS, pour occuper les places vides.
Il reste à vérifier que cette gouvernance permettra dans un avenir assez proche aux habitants de Pékin et de Shanghai de respirer un air moins sale, mais on peut dire globalement que cette gouvernance énergétique semble pertinente et équilibrée.

La conclusion s’impose : tous les pays sont loin de faire jeu égal en matière de gouvernance énergétique, et la Banque Mondiale ne donne pas l’exemple, qui vient d’être accusée dans un rapport4 de s’être détournée de sa mission essentielle de lutte contre la pauvreté pour sacrifier à l’objectif contradictoire de promotion des énergies renouvelables. Conflit patent de gouvernance, cette fois au niveau le plus global.

1.cf « How to run a country : energy policy and the return of the state ; Reform Research Trust, Nov 2014 (Rupert Darwall) »
2.cf « Transition énergétique allemande : la fin des ambitions ?; France Stratégie, Août 2017 (Étienne Beeker) »
3.cf « Le Mythe des énergies renouvelables (Rémy Prud’Homme) Editions de l’Artilleur »
4.Cf « Global Warming Policy Foundation, report N° 27) 


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